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Descripción
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Análisis del fallo de la Corte Suprema de Justcia de la Nación que establece que la empresa minera El Desquite S.A. deberá suspender la actividad de la mina hasta tanto se efectué el estudio del impacto ambiental y se celebre una audiencia pública.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró inadmisible el recurso extraordinario que impugnaba la suspensión y así quedó firme la decisión que la imponía.
Publicado en elDial.com Biblioteca Jurídica Online
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Resumen de los Archivos
:
Chubut - Esquel - Minería
La empresa minera El Desquite S.A. deberá suspender la actividad de la mina hasta tanto se efectué el estudio del impacto ambiental y se celebre una audiencia pública.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró inadmisible el recurso extraordinario que impugnaba la suspensión y así quedó firme la decisión que la imponía.
(Comentario al Fallo: "Villivar, Silvana Noemí c/ Provincia del Chubut")
Por Claudia Valls
En los autos Villivar, Silvana Noemí c/ Provincia del Chubut (*) y otros, la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró inadmisible el recurso extraordinario -art. 280 CPCCN- interpuesto contra la sentencia que había admitido la acción de amparo ambiental regida por la ley provincial 4572 y dispuesto la paralización de los trabajos de exploración y explotación de la mina hasta tanto se celebrase la audiencia prevista en el art. 6° de la ley 4032 convocada por la autoridad de aplicación para el día 29 de marzo del año 2002.
En consecuencia quedó firme la decisión de un juez de primera instancia de la Provincia de Chubut de: “Disponer de manera urgente la paralización de toda obra, acto o hecho a ejecutarse en el Emprendimiento Minero Cordón Esquel por parte de Minera El Desquite S.A. así como la prohibición de ejecutar nuevas obras, actos o hechos relacionados con ello en cualquiera de las etapas del proyecto hasta tanto se de cabal cumplimiento con lo establecido por los arts. 6º y 7º y cctes. de la ley 4032 y arts. 17, 19 y 220 del decreto 1153/95” (Autos:"Villivar, Silvana Noemí c/Provincia del Chubut y otros s/ AMPARO" (Expte. 365- F0 390- Año 2002).- Esquel, 19 de febrero de 2003).
La ley , 4.032 de la Provincia de Chubut, actualmente abrogada por el Artículo 164 de la ley 5439 del 16/12/05 disponía:
Art. 6º -- El estudio de impacto ambiental será sometido a una audiencia pública, de acuerdo a los procedimientos que la autoridad de aplicación establezca en la reglamentación de la presente ley.
La convocatoria a audiencia pública deberá hacerse a través de los medios de comunicación con un mínimo de 30 (treinta) días de anticipación a la fecha estipulada. Los particulares podrán consultar los antecedentes que se someterán a audiencia, a partir del momento de la convocatoria.
La audiencia estará presidida por la autoridad de aplicación.
Los funcionarios, las asociaciones intermedias, los representantes del sector privado e integrantes de la comunidad, agrupados o no, podrán asistir y emitir su opinión.
Las ponencias y observaciones de los participantes no serán sometidas a votación, pero se labrará acta de la audiencia que servirá para su evaluación final por parte de la autoridad de aplicación, sin que por ello esta instancia tenga carácter vinculante.
Para la información a someter a audiencia pública, la autoridad de aplicación respetará la confidencialidad de los datos aportados, que tengan relación con la materia de secreto industrial, teniendo en cuenta en todos los casos la preservación del interés público.
Art. 7º -- La autoridad de aplicación analizará el estudio de impacto ambiental presentado por el responsable del proyecto, actividad u obra y conjuntamente con los resultados de la audiencia pública, emitirá las opiniones que correspondan. Las opiniones mencionadas, cuando tengan carácter final, se harán públicas.
Art. 8º -- Cuando un proyecto, actividad u obra comenzara a ejecutarse sin el cumplimiento de la previa presentación del estudio de impacto ambiental, será suspendido de inmediato al solo requerimiento de la autoridad de aplicación, sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiere lugar y de la sanciones que más adelante se regulan.
La empresa El Desquite S.A interpuso un recurso que el Superior Tribunal de la Provincia de Chubut rechazó por considerar que no se adecuaba a los requisitos de admisibilidad previstos, sosteniendo que no se dirigía contra una sentencia definitiva, según lo establecido en el art. 286 del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia y que tal recurso sólo procede contra los pronunciamientos que terminen el litigio o hagan imposible su continuación y por lo tanto no causaba gravamen irreparable ni ponía fin a la discusión.
La empresa minera recurrió en queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, afirmando que la sentencia que resolvió el amparo es definitiva, ya que no tiene ninguna posibilidad de acudir a otra vía jurisdiccional ulterior apta para renovar el debate de la cuestión resuelta y que el Superior Tribunal de la Provincia de Chubut no había cumplido con la doctrina de la Corte expuesta en el caso "Di Mascio". En ese precedente la Corte Suprema de Justicia de la Nación había dispuesto que los tribunales superiores de las provincias debían admitir aquellos recursos, aún cuando no cumplieran con los requisitos de admisibilidad locales si lo hacían en relación al recurso extraordinario federal.
La empresa minera alegó que en el caso planteado las normas locales que imponían la obligación de realizar un estudio del impacto ambiental y la celebración de una audiencia pública vulneraban derechos contenidos en el Código de Minería, como la libre explotación de las minas.
La Procuradora Fiscal Laura Monti dictaminó a favor de la minera recurrente, en relación a que el Superior Tribunal de la Provincia debió haber entendido en el recurso que se le había presentado por aplicación de la doctrina "Di Mascio". Considero así, que era arbitraria la decisión de ese Superior Tribunal al desestimar la vía recursiva intentada con base únicamente en lo dispuesto por el ordenamiento procesal provincial y en la jurisprudencia local. En relación al fondo del asunto, consideró que no tomó en cuenta los argumentos sostenidos por Minera El Desquite S.A. en cuanto a que la decisión apelada debía ser equiparada a sentencia definitiva y sin efectuar un mínimo examen del carácter federal de los agravios invocados y que correspondía hacer lugar la queja y dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia y devolver los autos al tribunal de origen para que se dicte un nuevo pronunciamiento.
Los integrantes de la CSJN Elena Highton de Nolasco, Juan Maqueda, Eugenio Zaffaroni y Carmen Argibay, rechazaron el recurso basándose lisa y llanamente en el artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
La empresa minera había alegado:
Que la sentencia cuestionada desconocía el art. 31 de la Constitución Nacional, al dar primacía a las leyes provinciales 4032 y 4563,(actualmente abrogadas por el Artículo 164 de la ley 5439 del 16/12/05) que exigían la audiencia pública previa y aprobación expresa de la autoridad provincial respecto del estudio de impacto ambiental para la exploración y explotación de la mina, por sobre el art. 233 y concordantes del Código de Minería,
Que su parte presentó oportunamente el estudio de impacto ambiental ante la autoridad provincial y fue autorizada por ésta a comenzar los trabajos de exploración previos a la explotación que la justicia provincial, al admitir la acción de amparo, le ordena paralizar, violentando así el derecho adquirido a concluir la exploración y a explotar su propiedad minera, por lo que, habiendo satisfecho los requisitos exigidos por la legislación nacional, no pueden serle impuestas exigencias suplementarias derivadas de la aplicación de leyes provinciales que exceden las contenidas en el Código de Minería.
Que la sentencia cuestionada es arbitraria porque aplica la ley 4032 a la actividad minera por el solo hecho de considerarla una actividad potencialmente degradante para el medio ambiente, sin tener en cuenta que dicha ley sólo resulta aplicable a otro tipo de actividades o industrias.
El voto de los jueces Ricardo Lorenzetti, Carlos Fayt, Enrique Petracchi destaca que el recurso extraordinario es inadmisible por cuanto:
Si bien la lectura del recurso federal no permite comprender de qué tipo de exploración minera se trata, la compulsa de las actuaciones evidencia que se trata de una explotación minera de oro a cielo abierto y mediante la utilización de cianuro, método expresamente prohibido por la ley 5001, sancionada por la legislatura de la Provincia del Chubut con motivo de los hechos que dieron lugar a la presente causa, norma no invocada ni cuestionada durante el transcurso del pleito.
La empresa afirmó que su parte nunca cuestionó la existencia de las normas provinciales que exigen la celebración de una audiencia pública previa a la aprobación por la autoridad provincial del informe de impacto ambiental presentado ni evadió su cumplimiento y que, la Provincia del Chubut informa que "que se encuentra siendo evaluada por la autoridad de aplicación la que, previo a emitir el acto administrativo que la apruebe o la rechace, celebrará la audiencia pública prevista por la ley 4032" (v. fs. 230 del expediente citado).
La empresa consintió, además, la sentencia que le ordenó paralizar las obras hasta tanto diera cumplimiento a las exigencias establecidas en los arts. 6, 7 y 8 de la ley provincial cuestionada por la empresa en la instancia del art. 14 de la ley 48.-
Las cuestiones propuestas a consideración del superior tribunal de la provincia y articuladas en el recurso extraordinario federal no fueron oportunamente introducidas ante los jueces de la causa ni consideradas o tratadas en la sentencia recurrida.
Hasta aquí fueron argumentos procesales y constitucionales habituales de conocidos estudiosos que no merecen un comentario especial en este Suplemento ambiental.
Lo que sí merece un comentario especial es su esmero en dejar sentada su opinión sobre el punto de intercesión del derecho minero con el ambiental y el constitucional aprovechando el argumento de la empresa minera precedentemente citado para adelantar definitorias opiniones sobre el Código de Minería.
Consideran los jueces que:
La pretendida colisión entre los preceptos de la ley 4032 y el Código de Minería, base del recurso extraordinario, no es tal. En efecto, esa ley provincial establece que los proyectos, actividades y obras, públicos y privados capaces de degradar el ambiente deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en todas sus etapas, la que será sometida a una audiencia pública presidida por la autoridad de aplicación que, después de analizar el estudio y las observaciones formuladas en la audiencia, decidirá expresamente sobre aquellos, antes del inicio de las actividades de que se trate.
El art. 233 del Código de Minería establece que los mineros pueden explotar sus pertenencias libremente, sin sujeción a otra regla que las de su seguridad, policía y medio ambiente, cuya protección está regida por la Sección Segunda de dicho código, que incluye tanto la etapa de exploración como la de explotación y, en su art. 250, establece que la autoridad de aplicación de las normas de protección del medio ambiente serán las que las provincias determinen en el ámbito de su jurisdicción. Y su deber consiste en evaluar y expedirse expresamente sobre el informe de impacto ambiental de modo previo al inicio de las actividades mineras.
El art. 11 de la ley nacional 25.675 reitera, como presupuesto mínimo común de aplicación obligatoria en todo el territorio de la república para toda actividad susceptible de degradar el ambiente, o afectar la calidad de vida de la población de manera significativa, la sujeción a un procedimiento de evaluación ambiental previo a su ejecución.
Del cotejo de las normas provinciales y nacionales invocadas no se advierte de qué modo y en qué medida la exigencia de la aprobación expresa, previa audiencia pública, del estudio de impacto ambiental exigido en los arts. 6 y 7 de la ley provincial 4032 antes del inicio de las actividades, vendría a contradecir lo previsto por las leyes nacionales 24.585 y 25.675, dictadas con arreglo al art. 41 de la Constitución Nacional.
El art. 1° de la ley provincial 5001 prohíbe terminantemente la actividad minera metalífera en la modalidad a cielo abierto, así como la utilización de cianuro en los procesos de producción minera en el territorio de la Provincia del Chubut y su art. 3° dispone que la delimitación de las zonas y modalidades de producción deberá ser oportunamente aprobada por una nueva ley, incluyendo las áreas exceptuadas de la prohibición establecida en el art. 1º.
Corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar silos actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusión cabe extraerla de la propia Constitución Nacional, que si bien establece que le cabe a la Nación "dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección", reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas (artículo 41, tercer párrafo, Constitución Nacional). Que la solución propuesta tiene respaldo en el respeto de las autonomías provinciales. Nos encontramos, entonces, frente a un poder o facultad en materia ambiental que corresponde a la Provincia (arts. 109 y concs. C.P.). Pues en materia ambiental la competencia ha de ser local, lo que trae aparejado que sean las autoridades administrativas y judiciales provinciales las encargadas de valorar si la obra proyectada o la actividad desarrollada afecta aspectos tan propios del derecho provincial como lo es todo lo concerniente a la protección del medio ambiente.
El art. 11 de la ley nacional 25.675 reitera, como presupuesto mínimo común de aplicación obligatoria en todo el territorio de la república para toda actividad susceptible de degradar el ambiente, o afectar la calidad de vida de la población de manera significativa, la sujeción a un procedimiento de evaluación ambiental previo a su ejecución. Asimismo, en su art. 20 añade que las autoridades de aplicación nacionales y provinciales deben institucionalizar procedimientos de audiencias públicas obligatorias previas a la autorización de dichas actividades. Ello implica que es correcta la exigencia de la aprobación expresa, previa audiencia pública, del estudio de impacto ambiental exigido en los arts. 6 y 7 de la ley provincial 4032 antes del inicio de las actividades.-
A esas consideraciones podría agregarse que el propio Código de Minería obliga a que el informe de impacto ambiental se presente antes del inicio de cualquier actividad (Art. 251) y manda a la autoridad de aplicación evaluar el informe de impacto ambiental y pronunciarse por la aprobación mediante una declaración del impacto ambiental para cada una de las etapas del proyecto o de implementación efectiva (Art. 252) y que el Art. 253 agrega que “será necesaria la previa aprobación del informe por parte de la autoridad de aplicación para el inicio de las actividades”.
Conclusiones:
La paralización de los trabajos de exploración y explotación de la mina hasta tanto se celebrase la audiencia prevista en el art. 6° de la ley 4032 convocada por la autoridad de aplicación para el día 29 de marzo del año 2002 que dispuso la autoridad se ajusta al Código de Minería porque el propio Código lo dispone y a la misma la ley nacional 25.675 porque también lo dispone.
Las leyes provinciales 4032 y 4563 en que se funda la decisión, si bien están actualmente abrogadas por el Artículo 164 de la ley 5439 del 16/12/05 fueron aplicables como norma local de aplicación del Código de Minería. Ahora lo son las de la ley 5439 (Código Ambiental) cuyo contenido es similar.
Consideran los tres jueces que la ley provincial 5001 no viola el Código de Minería que prohíbe terminantemente la actividad minera metalífera en la modalidad a cielo abierto, así como la utilización de cianuro en los procesos de producción minera en el territorio de la Provincia del Chubut.
El voto de esos jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación señala que el eje de la decisión final en materia de explotación minera, no es la concesión legal, mediante el cual el Artículo 10 del Código de Minería establece la propiedad particular de las minas sino que su explotación está supeditada a la decisión minero-ambiental de la autoridad local.
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(*) V. 1015. XXXIX RECURSO DE HECHO – “Villivar, Silvana Noemí c/ Provincia del Chubut y otros” – CSJN – 17/04/2007 (elDial - AA3C96)
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